中国特色法治道路 长期以来，行政诉讼不适用调解在理论界几成定律，但行政审判实践中的调解又是公开的秘密。

制度衔接是指，司法机关内部和外部一系列制度的相互匹配。这些纠纷如果不能得到及时、有效的化解，极可能诱发群体性事件，造成更大范围内的纷争。

正如前文所分析的那样，功能主义视角中的行政诉讼司法建议包括裁判引导型、裁判补充型、纠纷预防型和裁判执行型等四种类型的司法建议。[18]［美］米尔伊安·Ｒ．达玛什卡：《司法和国家权力的多种面孔》，郑戈译，中国政法大学出版社2004年版，致中国第2页。正如有学者所言：司法建议的法律地位不明确，接受建议的机关若未按司法建议以人事监察手段要求被执行人，或被执行人对司法建议置之不理，相应责任由谁承担在法律上没有规定，法院对司法建议的执行监督不力也使得这一方式难免流于形式。纠纷预防型司法建议可以通过以下两种方式提出：（1）法院针对某类相同行政案件或某一时段行政案件所普遍暴露出的共性问题，及时向行政机关提出司法建议，建议通过建章立制堵塞漏洞，防止再次发生类似行政纠纷。[16]参见赵俊梅：《白皮书依法行政助推器》，《人民法院报》2010年3月12日。

【注释】[1]笔者于2010年8月10日在中国知网的中国期刊全文数据库中以司法建议为篇名对1980—2010年间发表的论文进行检索，结果为169篇。二者中的前者虽然暂时还不属于《行政诉讼法》所明文规定的审查对象，但随着规范裁量权运动的兴起，通过司法审查确保行政裁量权的规范运行业已成为社会基本共识。未经公布的，不得作为行政处罚的依据。

行政违法行为比刑事、民事违法行为在法治实践中的表现都要复杂一些，这既由行政处罚规范事态的复杂性所决定，又由行政违法行为发生概率相对较高所决定。其五，处罚对象二元型处罚并用。过失导致一个城市的毁灭比故意伤害一名警察更恶吗？或者，我们是否应当关注客观危害和主观恶性两者？第三，如果提到犯罪行为的主观恶性，依靠人的判断能揭示并且比较不同人的动机、诱惑、机会和恶性吗？无疑，如果我们认为在一般情况下犯罪的种类只是模糊地体现着实际发生的具体犯罪，那么我们就可能接近这样一种思想，即惩罚的严厉程度应同各不同犯罪的不同‘罪恶或严重程度相适应。其中一些程序规定是非常具体的，例如《行政处罚法》第37条第二款规定：行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法。

即是说，复合性违法行为可以是一个主体实施的，也可以是多个主体共同实施的。如上述后一例子中，公安机关可以对五个人根据情节轻重并用罚款、行政拘留、警告等不同的罚则，在这种情况下，并用是对一个行为而言的，不同主体可能承受了不同的处罚种类。

此处所讲的对应既包括违法行为人的责任要与其实施的违法行为的质相对应，又要与其实施的违法行为的量相对应。当事人这一违法行为对于当事人来讲主观故意只有一个，危害后果甚至也是一个，但是，该行为却违反了工商行政法、卫生行政法、税务行政法、治安处罚法等四个以上的行政法规范。例如，《中华人民共和国烟草专卖法》第31条第二款规定：承运人明知是烟草专卖品而为无准运证的单位、个人运输的，由烟草专卖行政主管部门没收违法所得，并处罚款。刑事法律中的罪刑相适应是指行为人对自己的犯罪行为必须负责任，而所负责任与行为人的主观恶性、行为本身的危害后果要一致起来，不能出现罪与刑的脱节。

例如，《中华人民共和国电力法》第63条规定：违反本法第25条规定，未经许可，从事供电或者变更供电营业区的，由电力管理部门责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得五倍以下的罚款。[10]参见谢发友、李萍主编：《产品质量法新释与例解》，同心出版社2000年版，第297—298页。三、行政处罚并用的法律控制国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》指出：相对集中行政处罚权是行政处罚法确立的一项重要制度。行政处罚并用是以行政违法行为为对象的，即并用是针对一定行为的并用，这是没有争议的。

[4]其所设定关系的复杂性使介人其中的行为所触及到的关系亦相对较多。一审判决后，被告不服，向南京市中级法院提起上诉，经南京市中级法院调解，铁路部门同意赔偿陈秋10万元，并承担一、二审案件所有的受理费、诉讼费。

笔者认为，《行政处罚法》总则部分规定的公平原则、公正原则、过罚相适应等原则应当是第一层次的原则。《行政处罚法》在规定罚款不得并用时，对其他形式处罚的并用留下了一个非常大的空间，主要体现在：一方面，罚款与其他行政处罚可以并用。

在行政法适用中，每个行政法规范都可以对行政相对人的某一行为说不，这便决定了一个违法行为通过多个法律设定的不同处罚种类予以处罚的情形，这是行政处罚并用的第一个行政法理解释。例如，一个违反广告法的行政违法行为可能同时触及到产品质量法关系、消费者权益法关系、文化行政法关系等等。第二种复杂的行政行为类型是复合式行政行为，即一个总的行政行为之中包括了若干不同层次的具体行政行为，如一个主行政行为中包括了若干从行政行为，或者两个主行政行为由一个从行政行为支撑等。前者是说行政法对社会关系的设定是最多的，从一定意义上讲，行政法设定的社会关系是刑事法律关系、民事法律关系成立的基础。（一）关于行政处罚并用的法律原则。林业管理机关只能将该案件作为一个违法行为来处理，而这一违法行为的主体和行为状态都是复合性的。

[13]显然，相对集中行政处罚权以后，行政处罚的主体由原来的相对分散化变得相对集中化。在单一违法行为的情形下，违法行为也是单一的，即当事人所违反的是一个法律规范的规定，而不是两个以上法律规范的规定。

该条虽只规定了一种处罚形式，但并没有禁止行政机关并用其他处罚手段。其二，一个复合违法行为中的处罚并用。

进一步讲，行政处罚并用不是一个立法层面或者行政处罚制度层面的问题。如在法人违法的情形下只有法人对其违法行为负责，而法律没有要求法人中的负责人或者直接责任人负连带责任。

《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》规定：集中行使行政处罚权的行政机关履行原由多个部门行使的职权。在某些案件中立法如不完备，司法机关与行政机关则采用类推的方法—法律的类推与法的类推。一张照片是学校门前的石梯没设防护措施，上了石梯就是铁轨，石梯的不设防让小学里的孩子们能轻易走上铁轨，极易发生危险。《行政处罚法》有行政处罚适用的专门规定，但在对行政处罚适用作规定时没有针对行政处罚并用作出规定，这便为这一问题的理论分析和实际运作带来了麻烦。

我国将当事人违法行为分为营业性与非营业性并分别给予不同处罚的制度就充分考虑了行为的质，即违法行为及其责任在质上的适应性。二、行政处罚并用的法律类型在行政行为理论中，有诸多复杂的行政行为类型，这些复杂的行政行为类型对于我们研究行政处罚并用有一定的参考意义。

如违法行为人为了从事医疗行业的活动，在没有办理卫生许可、工商许可、税务许可的情况下便开展医治活动，并在医治中造成了事故。基于此，必须确立行政处罚并用的法律原则、规定行政处罚并用的禁止事项、明确行政处罚并用的适法主体、规范行政处罚并用的程序规则。

第三，从执法体制的角度解释。造成损失的，责令赔偿损失。

在上述前一例子中，土地管理机关可以并用拆除违章建筑、罚款没收一定财物、警告等不同的罚则，但这几个不同罚则所面对的主体是相同的。第二层次的原则应当是有关行政处罚适用的原则，如罚款不能并用原则等。行政相对人共同实施违法行为的情况亦可能带来在一个行政违法行为中的处罚并用。笔者认为，行政处罚并用应当有独立的程序规则，而目前行政处罚并用中并没有主次之分，可以参照刑法中主刑与附加刑区别运用的方式在行政处罚中将主罚与附加罚予以区分，然后，可以规定若主罚能够达到制裁目的的就不能再适用附加罚。

在这种共同行政行为中，行为主体只是一个而不是多个。[5]行政法典与行政事态之间的关系非常复杂，一个行政事项常常有多个行政法典进行规制。

[12][苏]杰尼索夫：《国家与法律理论》，方德厚译，中华书局1951年版，第464页。再次，行政处罚并用是两个不同罚则的合并使用，而不是一个罚则的重复使用。

当然，这种把惩罚的严厉程度和犯罪的严重程度加以联系的方式要受到许多难题的困扰，假如我们想要严格地按字面来理解它的话。连带责任中责任主体是两个或者两个以上，而它们共同对一个违法行为负责。